Valinnanvapauslainsäädännön toteuttamiseen liittyvät STM:n malliasiakirjat; KKV:n arvioita

Sosiaali- ja terveysministeriön sote-palveluntuottajien työryhmä on valmistellut asiakirjamallit, jotka liittyvät sosiaali- ja terveyspalvelujen tulevaan valinnanvapauteen. Asiakirjamallit on tarkoitettu tulevien maakuntien käyttöön. STM on pyytänyt nyt palautetta asiakassetelipalvelujen ja henkilökohtaisella budjetilla tuotettujen palvelujen asiakirjamallien luonnoksista sekä suun terveydenhuollon asiakirjamalleista 15.6.2018 mennessä.

Asiakirjamallien osalta todetaan, että niiden käyttö ei ole velvoittavaa, mutta maakunnat voivat halutessaan hyödyntää niitä.

Asiakirjamalleihin sisältyvät hallintopäätöksen malleina varsinaisen päätöksen ja palveluntuottajille asetettavat ehdot, joista kolmena esimerkkinä mainitut kirurginen toimenpide, kotikuntoutus ja kotikuntoutus. Lisäksi asiakirjamalleihin sisältyvät henkilökohtaisen budjetin hallintopäätöksen mallit ja suun terveydenhuollon asiakirjamallit.

Hallintopäätös on maakunnan tärkein työväline tuottajien ohjauksessa. Hallintopäätös sisältää yhteiset ehdot maakunnan eri palveluntuottajille. Sopimus on tuottajakohtainen.

Kaikki maakunnan ja palveluntuottajien yhteistyöhön liittyvät asiakirjamallit valmistuvat ministeriön mukaan kesäkuun lopulla 2018.

Kilpailu- ja kuluttajaviraston lausunto asiakirjamalleista

Kilpailu- ja kuluttajavirasto (KKV) on antanut lausuntonsa 3.5.2018 ja arvioinut asiakirjamalleja erityisesti markkinoiden toimivuuden edellytysten kannalta kiinnittäen huomiota mm. alalle pääsyn edellytyksiin, kilpailukeinojen käytön mahdollisuuksiin ja kilpailuneutraliteettiin. Yhteenvetona voidaan todeta, että KKV on kiinnittänyt lausunnossaan huomiota malliasiakirjojen useisiin kilpailuoikeudellisiin ongelmiin. Lisäksi KKV on kiinnittänyt lausunnossaan huomiota malliasiakirjojen ehtoihin, jotka on jo poistettu uusimmasta valinnanvapauslakia koskevasta ehdotuksista, minkä vuoksi niitä ei voi pitää siten perusteltuna myöskään sopimusehtoina.

KKV on kiinnittänyt huomiota siihen, että on ilmeistä, että uudistuksen aikataulupaineet huomioiden asiakirjamalleista muodostunee pitkälti myös vallitseva käytäntö maakunnissa, vaikka soveltaminen on perustelujen mukaan vapaaehtoista.

Maakunta- ja sosiaali- ja terveydenhuollon uudistuksen keskeiset tavoitteet ja periaatteet valinnanvapauden toteutumiseksi on todettu myös malliasiakirjojen perusteluina. Näitä ovat asiakkaan valinnanvapauden laajentaminen, palveluntuottajaverkon moninaisuus sekä kilpailullisten elementtinen hyödyntäminen sosiaali- ja terveyspalveluissa ovat keskeisiä keinoja valinnanvapausuudistuksen päätavoitteiden toteuttamiseksi. KKV:n arvion mukaan asiakirjamalleihin sisältyy kuitenkin elementtejä, jotka ovat omiaan heikentämään näiden tavoitteiden toteutumista.

Yhdenvertaisuus, syrjimättömyys ja suhteellisuusperiaate

Asiakirjamallit ovat osa valinnanvapauslain 43 §:n tarkoittamaa hallintopäätöstä sekä 48 §:n mukaista sopimusta. Malliasiakirjojen perusteluissa todetaan vaatimus palveluntuottajien yhdenvartaisesta ja syrjimättömästä kohtelusta näiden tuottaessa valinnanvapauslain 18 §:n mukaisia sosiaali- ja terveyspalveluja. Edelleen todetaan, että ”ehdot ulotetaan koskemaan myös maakunnan liikelaitoksen sosiaali- ja terveyskeskuksen palveluja, ellei liikelaitosmuoto ole oikeudellisesti esteenä joidenkin ehtojen asettamiselle tai lainsäädännössä toisin säädetä.”

Malliasiakirjojen perusteluissa todetaan lisäksi, että ”Suhteellisuusperiaate edellyttää, että viranomaisen toiminnan on kaikin osin oltava asianmukaista, tarpeellista ja oikein mitoitettua. Maakunta ei saa asettaa palveluntuottajille vaatimuksia, jotka eivät ole tarpeellisia palvelutuotannolle. Vaatimukset eivät myöskään saa olla ylimitoitettuja toiminnan tavoitteeseen ja lainsäädännössä asetettuihin vaatimuksiin nähden.”

KKV arvioi kuitenkin, että suhteellisuusperiaate ei kaikilta osin toteudu malliasiakirjojen osalta. KKV toteaa perusteluinaan, että malliasiakirjan ehtojen ja palvelukuvauksen sisältö on varsin laaja ja osittain hyvinkin yksityiskohtainen, jotka ehdot on paikoin kirjattu pakottavaan muotoon. Edellä mainittuihin sisältyy seikkoja, jotka eivät ole tarpeellisia palvelutuotannolle tai saattavat jopa heikentää toimivan kilpailun edellytyksiä.

Palveluntuottajalle asetetut yleiset ehdot ja kilpailu

KKV:n arvion mukaan palveluntuottajalle asetettuihin yleisiin ehtoihin sisältyy ongelmia yleisten ehtojen sisältöön liittyen.

Palveluntuottajille asetetut velvollisuudet sisältävät yksityiskohtaisia ja laajoja ehtoja sekä liityntöjä muuhun alaa koskevaan normistoon. KKV:n mukaan edellä mainittu lisää tarpeettomasti ehtojen laajuutta.

KKV:n mukaan suhteellisuusperiaate ei kaikilta osin toteudu valinnanvapauslain tarkoittamalla tavalla myöskään palveluntarjoajille asetettujen yleisten ehtojen vuoksi. Hallinnollinen taakka on omiaan vaikeuttamaan pienten ja keskisuurten yritysten mahdollisuuksia tulla valinnanvapauslain tarkoittamiksi palvelujen tuottajiksi.

Palveluntuottajien velvoite tietojen hallintaan ja luovutukseen

Hallintopäätöksen ehdot ja niitä täsmentävä palvelukuvaus (9.5 Tiedon hallinta ja luovutus) sisältävät palveluntuottajille velvoitteet tiedon tuottamiseen ja luovutukseen maakunnalle. Tiedot olisi toimitettava ehtojen mukaan kuukausitasoisesti sekä sosiaali- ja terveyskeskuskohtaisesti kuukausittain. Tietojen toimitusvelvoite koskisi esimerkiksi asiakkaille annettuja palveluita ja suoritettuja toimenpiteitä, palvelujen vaikutuksia ja kustannuksia sekä henkilöstön täydennyskoulutusta.

KKV:n arvion mukaan maakunnan järjestämisvastuun toteuttaminen edellyttää asianmukaisen ja relevantin tiedon saamista oikea-aikaisesti palveluntuottajilta. Näyttäisi kuitenkin siltä, että velvoitteet eivät ole kaikilta osin suhteellisuusperiaatteen (valinnanvapauslaki 44 §) mukaisia. Esimerkiksi velvoite palveluiden vaikutusta koskevan tiedon keräämiseen ja välittämiseen kuukausitasolla on KKV:n mukaan käytännössä mahdotonta ottaen huomioon esimerkiksi terveyspalvelujen vaikutusten mittaamiseen liittyvät haasteet.

Kaavailtujen ehtojen hyväksyminen johtaisi viraston arvion mukaan mittaviin hallinnollisiin kustannuksiin, jotka rasittaisivat kohtuuttomasti ennen muuta PK-yrityksiä vaikeuttaen niiden markkinoille tuloa ja siellä toimimista. Tiedontuottamisvelvoitteet tulisikin viraston käsityksen mukaan arvioida uudelleen.

KKV on lausunut, että PK-yritysten toimintaedellytysten turvaaminen edellyttää, että tietojen keräämiseen liittyvä hallinnollinen taakka arvioidaan huolellisesti ja että mahdolliset päällekkäisyydet tuottajalakia koskevien tiedonantovelvoitteiden ja maakunnan asettamien ehtojen mukaisten velvoitteiden osalta eivät aiheuta tarpeetonta päällekkäistä työtä.

Tutkimus- ja kehitystyö sekä immateriaalioikeudet

Malliasiakirjojen palveluun liittyviin ehtoihin (luku 4) sisältyy tutkimus- ja kehittämistoimintaa koskeva osio (4.9.2). Tavoitteena todetaan se, että palveluntuottaja kehittää jatkuvasti uusia asiakaslähtöisiä ja kustannustehokkaita toimintatapoja maakunnan palvelustrategian tavoitteiden ja valtakunnallisten strategisten tavoitteiden saavuttamiseksi.

KKV:n arvion mukaan palvelukuvauksen tuottajille asettamat velvoitteet toisaalta kehittää toimintatapoja ja informoida niistä ja toisaalta vaatimus pyytää muutoksiin joiltakin osin lupa voivat olla tuottajien kannalta epäselviä ja vähentää kehittämisaktiivisuutta.

Palvelukuvaukseen on sisällytetty tuottajille velvollisuus osallistua alueellisiin seuranta- ja kehittämisryhmiin. KKV toteaa, että tältä osin palvelukuvaukseen sisältyy tiettyjä kilpailuoikeudellisia ongelmia.

KKV toteaa, että valinnanvapausjärjestelmällä tavoitellaan hyötyjä ja erityisesti kustannussäästöjä palveluntuottajien välisellä kilpailulla, kuten palveluiden laatutekijöillä. Hallintopäätöksen malliehdoissa ja palvelukuvauksessa täsmennetty yhteistyövaatimus näyttäisi KKV:n mukaan kuitenkin velvoittavan palveluntuottajat sellaiseen laaja-alaiseen yhteistyöhön ja keskusteluihin mm. palveluiden laatutasosta ja palvelutoiminnan kehittämisestä, jotka voivat olla itsessään ristiriidassa kilpailulainsäädännön kanssa. Samalla malliasiakirjassa asetettu edellytys vaarantaa valinnanvapausmallilla tavoiteltujen tehokkuushyötyjen toteutumisen.

Malliasiakirjojen immateriaalioikeuksia (9.6) koskevien ehtojen tavoitteena on varmistaa, että julkisesti rahoitetun toiminnan tuloksena syntyviin immateriaalioikeuksiin ei liity epäselvyyksiä.

Ehtojen mukaan, mikäli palveluntuottajalle on syntynyt immateriaalioikeuksia hallintopäätöksen kattamassa palvelutuotannossa, maakunnalle syntyy niihin ei-yksinomainen, vastikkeeton käyttöoikeus, joka sisältää oikeuden käyttää, kopioida ja tehdä tai teettää muutoksia palvelun lopputuloksiin ja julkaista ne haluamallaan tavalla. Maakunnalla on myös oikeus luovuttaa tämä käyttöoikeus vastikkeetta ja ilman palveluntuottajan lupaa muille maakunnille ja kunnille sekä muulle palveluntuottajalle, ellei palveluntuottajalla ole perusteltuja syitä kieltää luovuttamista.

KKV:n mukaan ehtoon sisältyy ongelmia, koska palveluntuottajan edellytettäisiin käytännössä lähes ehdoitta ja korvuksetta luovuttavan innovaatioihin mahdollisesti liittyvät immateriaalioikeudet maakuntien kautta mm. kilpailijoilleen.

Tuottajalle asetettu vakuudenasettamista koskeva velvoite

Hallintopäätöksen malliasiakirjan ehtojen mukaan maakunta voisi edellyttää yksityiseltä palveluntuottajalta vakuutta, jonka tavoitteena olisi varmistaa, että palveluntuottajalla on lainsäädännön edellyttämät toimintaedellytykset, joiden avulla voidaan turvata asiakkaan lakisääteisten palvelujen toteutuminen ja palvelutuotannon jatkuvuus. Asiakirjamallin mukaan riittävä vakuus olisi 15 prosenttia palveluntuottajan saamasta kahdentoista (12) kuukauden aikana kertyneestä laskennallisesta, arvolisäverottomasta kiinteästä korvauksesta.

KKV:n mukaan vakuusvaatimus on kuitenkin poistettu uudesta lakiesityksestä, joten sitä ei voi pitää perusteltuna myöskään malliasiakirjan ehdoissa.

KKV arvioi, että vakuus voi muodostua esteeksi markkinoille tuloon etenkin PK-yrityksille, jolla voi olla epäsuotuisat vaikutukset markkinoiden toimivuuteen. Lisäksi, koska vaatimus koskee vain yksityisiä tuottajia, olisi kaavailtu vakuusvaatimus KKV.n lausuman mukaan ongelmallinen myös kilpailuneutraliteetin kannalta.

KKV:n lausuman mukaan malliasiakirjoilla ei tulisi kannustaa maakuntia asettamaan sellaisia tuottajille sellaisia ehtoja ja vaatimuksia, jotka voivat tarpeettomasti vaikeuttaa PK-yritysten toimintamahdollisuuksia tai heikentää kilpailuneutraliteettia. Tältä osin KKV viittaa myös työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuun ”Pienten ja keskisuurten yritysten liiketoimintaedellytykset sosiaali- ja terveysalalla” (TEM 8/2018).

Pienten toimijoiden toimiminen sosiaali- ja terveyskeskusten palveluntuottajina

KKV:n mukaan valinnanvapauslaki itsessään edellyttää erityisesti sote-keskustuottajilta sellaisen palvelukokonaisuuden tuottamista, joka voi olla pienempien toimijoiden kannalta haasteellinen. Muun muassa edellä mainitusta syystä olisi KKV:n mukaan ”erittäin tärkeää, että asiakirjamallit eivät ”kannustaisi” maakuntia asettamaan sellaisia ehtoja ja vaatimuksia, jotka voivat tarpeettomasti vaikeuttaa PK-yritysten toimintaedellytyksiä.”

Asiakirjamallit muodostavat KKV:n mukaan laajan ja yksityiskohtaisen paketin, jonka lähtökohtana näyttäisi olevan iso terveyspalvelujen tuottaja, jolla on voimavaroja täyttää yksityiskohtaisen sääntelyn vaatimukset ja velvoitteet. Palvelukuvausmalli viittaa KKV:n mukaan isoihin sote-keskustuottajiin. PK-yritysten mahdollisuudet täyttää kaikkia malleissa edellytettyjä velvoitteita on KKV:n mukaan rajalliset (viitaten esimerkiksi sote-palvelujen tuottajalta mahdollisesti edellytettävään osallistumiseen työelämän ulkopuolelle joutumisen ehkäisemiseen sekä työllisyyden edistämiseen). Ehtoja tulisi KKV:n mukaan tarkastella uudelleen PK-yritysten toimintamahdollisuuksien edistämisen kannalta.

Myös palvelutuottajan toimitiloja ja toimintaympäristöä (4.6.1) sisältä osio näyttäisi KKV:n mukaan sisältävän kohtia, joiden sisällyttäminen maakunnan hallintopäätöksen ehtojen liitteeseen ei vaikuttaisi välttämättä perustellulta (”Toimitilojen on tuettava asiakkaiden ja potilaiden sosiaalista vuorovaikutusta. Toimitilojen ja toimintaympäristön viihtyisyyttä voidaan lisätä laadukkaan suunnittelun ja taiteen avulla. Sosiaalista vuorovaikutusta voidaan tukea esimerkiksi taide- ja kulttuurilähtöisillä menetelmillä.”)

STM:n asiakirjamallit:

http://alueuudistus.fi/hallintopaatos-ja-sopimus

KKV:n lausunto Dnro KKV/363/03.02/2018

https://www.kkv.fi/ratkaisut-ja-julkaisut/aloitteet-lausunnot-ja-kannanotot/2018/3.5.2018-sosiaali–ja-terveyskeskuksia-koskevat-asiakirjamalliluonnokset/

”Pienten ja keskisuurten yritysten liiketoimintaedellytykset sosiaali- ja terveysalalla” (TEM 8/2018):

http://julkaisut.valtioneuvosto.fi/bitstream/handle/10024/160732/TEMrap_8_2018_verkkojulkaisu.pdf?sequence=1&isAllowed=y

 

Marja-Liisa Järvinen

Asianajaja, varatuomari

Asianajotoimisto Järvinen & Co Oy | WinLaw

Vastaa

This site uses Akismet to reduce spam. Learn how your comment data is processed.